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Implementação de políticas
públicas em rede com suporte de TI
Autores: Antonio Minoro Tachibana
- SEAB, Edison Luiz Gomes Mendes - Gerência de Desenvolvimentos
de Soluções - GDS-A e Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha
- Celepar/SEMA
Implementação de Políticas Públicas em Rede
com Suporte de Tecnologia da Informação: Estudo de Caso
da Rastreabilidade da Carne Bovídea no Paraná
Resumo
A instalação de novos processos nas cadeias produtivas
ligadas ao agronegócio, como a rastreabilidade animal, está
sendo feita num contexto de uma nova sociedade em rede, globalizada. Estes
novos processos têm grande alcance territorial, mesmo global, e
refletem a demanda crescente de consumidores em todo o mundo por alimentos
minimamente processados, mas livres de agentes contaminantes. O Brasil
é dono do maior rebanho bovino comercial do mundo e tem grande
interesse no desenvolvimento da cadeia produtiva da carne. A rastreabilidade
assegura que os produtos possam ser rastreados desde antes a sua origem,
genealogia, alimentação, transporte, abate e todos os sistemas
de manejo até que o produto chegue ao consumidor final. A sua implantação,
no Brasil, é um grande desafio para todos os atores do setor, especialmente
o poder público, a quem compete a liderança na formulação
e implantação de políticas públicas. Este
trabalho é um estudo exploratório que descreve a implantação
da rastreabilidade da carne bovídea (bovinos e bubalinos) no Paraná,
Brasil, um Estado da federação cuja economia está
fortemente ligada ao agronegócio. Os resultados preliminares mostram
que, se não é possível afirmar que a rastreabilidade
da carne bovídea, no Paraná, é de fato uma política
pública formulada seguindo uma morfologia de rede, pode-se dizer
que a sua implementação sugere muito fortemente as características
que à rede são atribuídas. O papel da Tecnologia
da Informação, da infra-estrutura de comunicação
e dos sistemas de informação que estão sendo construídos,
é fundamental, ao mesmo tempo estruturante do processo e facilitador
da interação dos diversos agentes. Identificam-se oportunidades
de investigação científica e sugere-se a proposição
de um modelo de estudo dos processos ligados ao agronegócio baseado
na teoria de redes.
1 Introdução
São freqüentes as citações à mudança
do paradigma social em que vivemos - da sociedade industrial para a sociedade
da informação. E existem diferentes perspectivas da teoria
social contemporânea sobre esta mudança. Uns, proclamam que
surgiu uma nova espécie de sociedade: é o pós-industrialismo,
o pós-modernismo, a especialização flexível,
a sociedade da informação ou informacional, ou seja, o modo
informacional de desenvolvimento da sociedade capitalista. Outros acreditam
na continuidade das relações sociais preestabelecidas: são
as teorias do neomarxismo, da regulação, da acumulação
flexível, a visão do Estado Nação e da esfera
pública (Webster, 1997). Não se pretende entrar neste debate.
Escolhe-se que, de fato, estamos vivendo um processo de transformação
da sociedade. Percebem-se diferenças nas relações
sociais e, relevante para o escopo deste artigo, grande aumento nas demandas
para o Estado, que devem ser resolvidas pelos governos das diversas esferas.
Dada a sua capacidade limitada de atender ao conjunto dessas demandas,
o Estado deve buscar meios de superá-las.
São visíveis as conquistas de qualidade e produtividade
que têm sido alcançadas por produtos brasileiros do agronegócio.
O Brasil luta por um melhor posicionamento no mercado internacional. A
formulação e implementação de políticas
públicas para o setor estão embebidas, no entanto, de algumas
das características (e dos paradoxos) da sociedade em mutação
e das conseqüências da crise do Estado. No agronegócio,
globalizado e competitivo, há processos típicos da sociedade
da informação: envolvendo múltiplos atores e interesses,
de grande alcance regional e global, suportados por Tecnologia da Informação
(TI), sendo projetados e implementados por governos nas esferas estadual,
municipal e federal, por empresas e por associações ou organizações
não-governamentais.
O agronegócio da carne vem ocupando cada vez mais importância
no cenário nacional. O Brasil possui o maior rebanho comercial
e já é o maior exportador de carne bovina no mundo. Atreladas
a ocorrências de falhas na segurança alimentar mundial, as
exigências internacionais para o comércio de animais e produtos
destinados a consumo humano têm sido ampliadas e normatizadas, transformando-se
em requisitos básicos para os negócios entre países.
Neste contexto, a rastreabilidade animal, a capacidade para reconstruir
a história, a utilização ou a localização
de um produto(s) ou atividade(s) similar(es), mediante uma identificação
registrada, assume grande importância. Na ocorrência de qualquer
falha de segurança alimentar, a origem é rapidamente reconhecida,
permitindo a tomada de ação rápida e eficaz. Mas,
principalmente, os sistemas de rastreabilidade são a base para
a prevenção, estabelecendo processos que assegurem que produtos
eventualmente contaminados por substâncias nocivas não cheguem
à mesa do consumidor final.
2 A sociedade em rede e a crise do estado
Segundo alguns autores, grupo no qual Manuel Castells é uma referência
principal, assiste-se à introdução de um novo tipo
de sociedade - a sociedade em rede. Esta sociedade é caracterizada
“pela globalização das atividades econômicas
decisivas do ponto de vista estratégico; por sua forma de organização
em redes, pela flexibilidade e instabilidade do emprego e individualização
da mão-de-obra. (...)” (Castells, 1999b, p.17). Nesta nova
sociedade, a capacidade instrumental do Estado está comprometida
de forma decisiva, entre outras coisas, pelo processo de globalização.
De fato, nas últimas décadas do século XX, viu-se
o Estado diante de grandes desafios e da sua incapacidade de a eles responder:
mercados mais exigentes, governos de todas as esferas com menor capacidade
de atendimento, a chamada sociedade de risco, com efeitos de tecnologias
que a humanidade ainda não domina adequadamente (como a nuclear
ou a genética), desenvolvimento econômico sustentável
e justiça social (Frey, 2004). Também para Castells (1999),
o Estado Nação tem perdido boa parte do seu poder, confrontado
com os fluxos globais de capital, de produção, de comércio,
de gestão, de informação, de comunicação
e de crime. No Brasil, autores que definiram o posicionamento do governo
Fernando Henrique Cardoso a respeito desta questão (Pereira 1997,
1998), também associaram a crise ao processo de globalização
e à definição do papel do Estado.
As propostas de resposta a esta crise foram nomeadas genericamente de
“Reforma” ou “Reconstrução” do Estado.
Houve algumas propostas básicas: a da chamada direita neoliberal,
que propunha a política do Estado Mínimo e regulação
da economia pelo mercado; a da esquerda tradicional, paralisada pelo que
antes chamara de “imperialismo” e então de “globalização”,
e que continuou defendendo a ação centralizada do Estado;
e a da centro-esquerda social-democrata ou social-liberal (na qual o governo
FHC se incluía) que adotou propostas macroeconômicas normalmente
identificadas como liberais, mas não de forma radical, entendendo
que a economia regulada pelo mercado não seria capaz de promover
o desenvolvimento, o equilíbrio e a paz social (Pereira, 1997,
1998).
A proposta de Castells como resposta à crise é o Estado
Rede, que não elimina o Estado Nação, mas o redefine.
O Estado Rede é caracterizado pelo compartilhamento da autoridade
com uma rede de instituições. Uma rede não tem centro,
mas nós, de diferentes dimensões e com diferentes relações
internodais que são freqüentemente assimétricas. O
Estado Nação articula-se, então, com instituições
supranacionais de tipos e âmbitos diferentes, com instituições
locais e regionais e com organizações não-governamentais,
numa rede, cujo funcionamento é fundamentado nas tecnologias de
informação e comunicação. Se parece estar
perdendo poder (Castells, 1999b), certamente não está perdendo
sua influência e tem papel determinante na sociedade, se transformando
de sujeito soberano em ator estratégico.
A nova topologia de rede recomenda formas inovadoras de formulação
de políticas públicas, de gestão e coordenação,
novos instrumentos e formas de implementação de ações
que auxiliem os gestores públicos a lidar com o conjunto de desafios
que se apresentam. Assim, a estruturação do planejamento
de ações e de sua implementação em uma topologia
de rede, pode ser uma alternativa às estratégias tradicionais
- a ação centralizada do Estado ou o mercado regulando todos
os interesses em jogo.
No funcionamento da “sociedade em rede” as tecnologias da
informação e comunicação são a base
material, elas permitem a expansão das redes em toda a estrutura
da sociedade contemporânea. Os processos de formulação
e implementação de políticas públicas, nessa
topologia de rede, são fundamentados em tecnologias de informação
e comunicação.
3 Políticas públicas e redes
A abordagem de redes está influenciando o setor público,
a concepção das políticas públicas e as estruturas
concebidas para colocá-las em prática. A rede lida melhor
com a complexidade característica das políticas públicas
contemporâneas e reconhece a racionalidade limitada de indivíduos
e organizações para lidar com essa complexidade (Peci, 2000).
“Na área pública, uma estrutura em rede consiste numa
colaboração ativa e organizada de organizações
públicas, privadas e sem fins lucrativos e/ou individuais, destinada
a alcançar um propósito estabelecido. As estruturas de rede
podem demandar ações separadas por parte de membros individuais,
mas os participantes transformam-se num novo conjunto, que visa tarefas
mais amplas, as quais podem ser alcançadas por meio de simultâneas
organizações que operam independentemente” (Mandell,
1999 apud Peci, 2000). Estudos têm apontado a oportunidade da formulação
e avaliação de políticas públicas em rede,
em várias áreas (Peci, 2000), (Fleury, 2003), (Quandt e
Spinoza, 2003).
Van de Ven e Ferry (1980 apud Peci, 2000) destacam como dimensões
estruturais de uma rede de relações interorganizacionais:
a formalização, regras, políticas
e normas que direcionam o papel, o comportamento, e as atividades das
organizações de uma rede; a complexidade,
o número de diferentes elementos que devem ser integrados para
que funcione como uma unidade; centralização,
a centralidade na tomada de decisão e no fluxo de informações
e recursos e intensidade, a força de uma rede, utilizada como indicador
do investimento que as organizações empregam numa relação
institucional.
Para Rowley (1997), as características da rede são a densidade,
a proporção do número de relações comparada
ao número total de relações possíveis se todos
os membros se relacionassem uns com os outros, e a centralidade,
define até que ponto um ator tem controle sobre o acesso de outros
atores na rede.
Para Frey (2003) as características particulares que diferenciam
redes de outros tipos de coordenação social, sobretudo o
mercado e as organizações são: coordenação,
enquanto mercados são coordenados através de mecanismos
de preço, de uma forma específica e espontânea, organizações
através de regras formais, de uma forma não-específica
e baseadas em regulamentos, redes são normalmente coordenadas por
meio de discurso fomentando relações de confiança
mútua; dependência entre os atores, em relações
de mercado os atores costumam ser independentes, em organizações
hierárquicas dependentes, ao passo que em redes é imprescindível
a ocorrência de formas de cooperação entre os membros
da rede, viabilizadas e sustentadas por relações de interdependência;
acesso, aos mercados é aberto, pelo menos para
aqueles com suficiente poder aquisitivo, no caso de organizações
o acesso é regulamentado por normas, no caso de redes, o acesso
é restrito aos seus membros, excluindo não-membros; horizonte
de tempo, nas relações de mercado, é de curto prazo,
em organizações de longo prazo, em redes, de médio
prazo e maneira como conflitos são resolvidos,
nas relações de mercado a arbitragem é garantida
por lei, nas organizações pela distribuição
de poder, ao passo que nas redes os conflitos são decididos através
de negociação.
Na gestão pública, alguns fatores influenciam a emergência
das redes na gestão de políticas públicas, pois elas
dão resposta à problemática enfrentada pelos gestores
(Peci, 2000): a mudança de paradigma, a crise do Estado e a descentralização.
A mudança de paradigma refere-se à visão do paradigma
cartesiano dominando o processo de formulação e implementação
da política pública. Neste paradigma, o agente público
é um ator unitário tomando decisões a partir de uma
lógica racional-dedutiva. Por oposição a esta idéia,
a rede facilita a gestão integrada da política pública,
reconhece a interdependência, a complexidade e o caráter
multifacetado dos problemas que visa resolver, e facilita a gestão
de relações multissetoriais, intergovernamentais e interorganizacionais.
A crise do Estado, já comentada neste artigo, fortaleceu a idéia
que os problemas sócio-econômicos não podem continuar
sendo resolvidos pela ação exclusiva do governo. A topologia
em rede operacionaliza a governança democrática, combinando
a ação interorganizacional com um conjunto amplo de relações
fora da esfera governamental, que podem ser estabelecidas entre cidadãos,
empresas privadas, Ongs, associações comunitárias,
e não apenas individualmente, mas como um conjunto conectado e
interdependente. A preponderância da agenda econômica, que
dominou as propostas de resposta à crise do Estado, também
fez com que houvesse crescimento do setor privado e mudasse a lógica
e atuação dos atores sociais envolvidos numa política
pública. O papel do governo mudou, como por exemplo, em alguns
casos onde passou a ser o regulador e fiscalizador de setores econômicos
importantes (no Brasil, setores como energia e telecomunicações),
o que força o relacionamento com os atores sociais a se dar em
uma outra forma.
A descentralização levou estados e municípios a
participarem da formulação de políticas públicas
nacionais a ter, por vezes, uma forte influência política.
No estudo das relações interorganizacionais da rede podem
se incluir as relações entre as esferas de governo num sistema
político de múltiplos níveis.
4 Sistemas de informação na área pública
A National Academy of Public Administration (2001), nos EUA,
mostrou que governos requerem cada vez mais profissionais de TI, gestores
de projetos de TI e executivos públicos para liderarem o processo
de desenvolvimento, implementação e manutenção
de estruturas de TI e sistemas de informação (Rainey, 2003).
O alinhamento do desenvolvimento dos sistemas de informação
aos objetivos da política pública é um requisito
indispensável e que representa desafios aos profissionais do setor.
Embora seja um assunto controverso, acredita-se que há dimensões
na gestão de sistemas de informação no poder público
que são diferentes da iniciativa privada.
Estudos do final dos anos 80, início dos 90, mostraram que, mesmo
sendo as organizações governamentais informação
intensivas, e tendo de se engajar em maior processamento de informação,
a informatização era mais lenta que nas organizações
privadas devido a problemas de déficits, regras de licitação
e exigência de transparência nos processos (Bretschneider,
1990). Outros estudos, mais recentes, indicam outra direção,
mostram resultados de pesquisa em que gestores de TI pública lideram
projetos bem maiores do que seria de se esperar, como uma resposta a altos
déficits de informatização no setor público
(Moon e Bretschneider, 2002).
A configuração das políticas públicas, numa
exigência pela atuação do governo numa atuação
em rede, torna especialmente importante que os esforços de TI e
de construção de sistemas de informação seja
alinhado à política e a esta configuração
em rede. Há processos de trabalho governamentais que continuam
sendo organizados num modelo burocrático ortodoxo. Em contrapartida,
em outros assiste-se ao ajuste a uma configuração em rede.
A interação dos diversos atores através duma interface
comum, a possibilidade de construção de ferramentas computacionais
robustas que dêem sustentação à política
pública, a confiabilidade na informação gerada, seja
esta de controle, do processo ou de resultados da política, tornam
o sistema de informações uma dimensão importante
no sucesso da política implementada.
5 O agronegócio da carne e a rastreabilidade
Estima-se que a população mundial, que era de seis bilhões
de pessoas em 1998, chegue aos oito bilhões em vinte anos. A demanda
por alimentos tem crescido junto com o aumento populacional, especialmente
a demanda por aqueles alimentos que são fonte de proteína.
É um grande desafio para o Brasil posicionar-se no mercado de proteína
animal, adequando-se às normas de segurança alimentar, aumentando
sua produção de carne (e de ração) sem causar
danos ao meio ambiente e à saúde (Naas, 2003). O Brasil
tem o maior rebanho comercial de bovinos, 170 milhões em 2002 (IBGE
apud Pires, 2003) e ao final de 2003 estimado em 185 milhões de
animais (<http://www.pr.gov.br/seab/deral/nppr.pdf>
[25/04/2004]) e lidera o ranking de países exportadores de carne
bovina. Entre janeiro e setembro de 2003, havia exportado 930.000 toneladas
e ultrapassado a Austrália em 60.000 toneladas, segundo país
do ranking (SEAB, 2003).
Embora se afirme que os alimentos de origem alimentar nunca foram tão
seguros como nos dias de hoje, casos de alimentos contaminados em nível
mundial têm sido relatados. Os alimentos são produzidos em
massa e são distribuídos por grandes áreas geográficas,
aumentando os riscos de contaminação. A área de segurança
alimentar vem enfrentando o desafio de lidar com a demanda crescente por
alimentos minimamente processados, mas livres de agentes contaminantes,
através de técnicas de prevenção e de inspeção
do produto terminado (Naas, 2003). Para isto, é fundamental que
os produtos possam ser rastreados desde antes a sua origem (a sua genealogia),
a ração que os alimenta, seu transporte e abate e todos
os sistemas de manejo até que o produto chegue ao consumidor final.
Rastreabilidade, segundo a norma NBR ISO 8402:1994 (ABNT, 1994), é
a capacidade para reconstruir a história, a utilização
ou a localização de um produto (s) ou atividade (s) similar
(es), mediante uma identificação registrada. A base da rastreabilidade
encontra-se no desenvolvimento de sistemas informacionais que forneçam
informações sobre todo o ciclo de vida do produto (Pires,
2003).
Há que distinguir os conceitos de rastreabilidade e certificação,
que não são sinônimos. A rastreabilidade é
um processo mecânico, que documenta todos os estágios de
produção e distribuição pelos quais os alimentos
passam. A certificação assegura que certas especificações,
por exemplo, produção, processamento ou manuseio, foram
realizadas em conformidade com padrões estabelecidos, ambientais,
sociais, de segurança alimentar e de qualidade (Mariuzzo, 2003).
A “doença da vaca louca” (encefalopatia espongiforme
bovina), diagnosticada em março de 1996, e a posterior relação
entre esta doença e a doença de Creutzfeld-Jacob (CJD) como
variante em seres humanos, parece a responsável pela implantação
dos mecanismos da rastreabilidade. No entanto, desde há muito a
segurança alimentar vem sendo foco de atenção e,
mesmo após a doença da vaca louca, outros acontecimentos
(como a contaminação de animais e produtos para consumo
humano por substâncias nocivas como a dioxina e nitrofuranos, ou
o recrudescimento da febre aftosa em rebanhos europeus) fizeram com que
consumidores estejam exigindo padrões de segurança alimentar
cada vez mais elevados e todos os envolvidos na cadeia de produção
de produtos de origem animal estejam trabalhando para elevá-los.
O que aconteceu é que, quando as falhas de segurança alimentar
mundial foram expostas e amplamente cobertas pela mídia não
especializada, fortaleceu-se a necessidade de criação de
um sistema de rastreabilidade capaz de garantir a segurança de
produtos destinados ao consumo humano - de origem animal e mesmo vegetal.
A legislação internacional sobre segurança alimentar
tem se desenvolvido bastante, e em alguns países importadores a
rastreabilidade de bovinos já é requisito obrigatório.
Mesmo para aqueles países que não exigem rastreabilidade
e/ou o mercado interno, esta é uma tendência. Pedroso e Dias
(2003) desenvolveram pesquisa que caracterizou a percepção
da agroindústria exportadora no Rio Grande do Sul sobre determinados
fatores do mercado internacional de carne bovina: consumo, segmentação
de mercado, volume de vendas, controle ambiental, exigências sanitárias,
subsídios, acordos internacionais, concorrência internacional,
concorrência da carne de suíno e concorrência da carne
de frango. As empresas entrevistadas apontaram como tendência nas
exigências sanitárias “que cada vez serão mais
exigidas, com novas técnicas e novos padrões, por exemplo,
rastreabilidade. Há receio de contágio de pestes em humanos
pela ingestão da carne bovina. A população consumidora
de carne bovina passou a ter receio sobre a sanidade da carne e cada vez
mais vai exigir um alimento saudável e sem contaminantes”.
Há algumas décadas, a pecuária no Brasil era uma
atividade econômica cujo foco estava no rebanho e não no
animal, e a preocupação com a identificação
animal era ligada à necessidade de identificar o rebanho com o
objetivo de demonstrar quem era o dono em caso de extravio de animais
(SEAB/PR, 2003). Hoje, o desafio é mudar esta prática, em
toda a cadeia produtiva da carne bovina, mas principalmente na propriedade
que necessita identificar o animal desde o seu nascimento e todos os eventos
a ele relacionados daí em diante.
A implantação da rastreabilidade e certificação
de bovídeos no Brasil se configura como um objeto interessante
de investigação sob a ótica de redes em políticas
públicas, pois: a) a rastreabilidade e a certificação
são demandas recentes, que emergem em uma economia globalizada,
sendo o Brasil um dos atores importantes e que quer posicionar-se cada
vez mais fortemente no cenário mundial; b) o processo surge apoiado
por tecnologia de informação e comunicação
e só assim é possível imaginá-lo; c) os atores
envolvidos são múltiplos, produtores rurais, abatedouros,
frigoríficos, transportadores, exportadores, produtores de ração,
governos federal, estaduais e mesmo municipais e consumidores finais do
produto; d) não há hierarquia estabelecida entre os atores
e todos têm interesses na instalação do processo;
e) os governos, especialmente da esfera federal e estadual, têm
um papel fundamental, na “animação” do processo,
mas também na garantia da sanidade animal e segurança alimentar
no país e ainda no posicionamento econômico dos produtos
brasileiros no mercado internacional. Se, como salienta Castells, “o
Estado na era da informação é um Estado em rede,
um Estado constituído por um complexo web de compartilhamento de
poder e de formas negociadas de tomada de decisão entre instituições
políticas internacionais, multinacionais, nacionais, regionais,
locais e não-governamentais” (Castells, 2000, 14), então
realmente “torna-se indispensável que as pessoas estejam
preparadas e treinadas para essas novas práticas de coordenação
social e de tomada de decisão” (Frey, 2003).
6 Metodologia
Este é um estudo exploratório e qualitativo, um estudo
de caso. Segundo Yin (1994) o estudo de caso propõe-se a investigar
um fenômeno contemporâneo, onde os limites entre o fenômeno
e seu contexto não são claramente percebidos. Três
razões principais justificam o estudo de caso como a estratégia
mais apropriada, em dado contexto de pesquisa:
- a possibilidade de estudar determinado assunto em seu ambiente natural,
de aprender sobre o estado da arte e de gerar teorias a partir da prática;
- a possibilidade de responder a perguntas do tipo “como?”
e “por quê?”, ou seja, compreender a natureza e a complexidade
do processo em jogo;
- a possibilidade de pesquisar uma área na qual poucos estudos
prévios tenham sido realizados.
O estudo de caso examina um fenômeno em seu ambiente natural, com
a possibilidade de aplicação de diversos métodos
de coleta de dados. Os resultados obtidos não podem ser generalizados,
por causa de amostras pequenas e pouco representativas, selecionadas por
julgamento ou conveniência.
O interesse de pesquisa é conhecer o processo de implantação
da rastreabilidade no Paraná, verificar “como” esta
política pública está sendo formulada e implementada,
se o pressuposto de funcionamento em rede se confirma. Também se
deseja identificar oportunidades para estudos futuros no âmbito
da área pública, agronegócio e/ou tecnologia e sistemas
de informação.
Como justificativa empírica, na emergência da sociedade
da informação, a rastreabilidade é uma demanda econômica
e social inédita, apoiada por tecnologia da informação,
de alcance global e com múltiplos parceiros e interesses diversos.
Em todos os países do mundo está sendo implantada ou é
recente sua implantação (menos de 10 anos). Rastreabilidade
está sendo implantada para produtos de origem animal e vegetal,
mas também para logística (por exemplo, rastreabilidade
de container ou cargas em portos navais), para saúde pública
(transporte e condições de acondicionamento de medicamentos)
e outros, e foram encontrados poucos estudos a respeito deste assunto.
A coleta de dados foi feita utilizando-se entrevistas semi-estruturadas
e análise documental durante o período de fevereiro a abril
de 2004.
As entrevistas semi-estruturadas foram aplicadas aos agentes públicos
envolvidos no sistema de rastreabilidade e certificação
no Estado do Paraná, com perguntas abertas pré-estabelecidas
sobre os tópicos: histórico da implantação
do sistema, nacional e no Estado do Paraná, metodologia empregada,
tecnologia empregada, atores do processo de rastreabilidade e papel desempenhado,
conexão de processos e sistemas. As entrevistas foram feitas ao
gestor da seção de rastreabilidade e certificação
na Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do Paraná
e ao gerente do projeto de informatização na Companhia de
Informática do Paraná. A análise documental foi feita
em artigos e documentos sobre a implantação do sistema e
nos sites da Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do
Paraná - SEAB/PR (<http://www.pr.gov.br/seab>
[25/04/2004] e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
- MAPA
(<http://www.agricultura.gov.br>
em [25/04/2004]) .
7 Descrição do caso: a rastreabilidade
e certificação bovídea no Paraná
O Paraná ocupou um espaço pioneiro no desenvolvimento da
rastreabilidade e certificação, tendo iniciado ações
governamentais concomitantemente às da esfera federal, em 2002.
O programa formal da Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento
do Paraná - SEAB/PR é pioneiro entre as unidades da federação
do país e denomina-se “Programa Estadual de Rastreabilidade”.
No Paraná, trabalha-se com o seguinte conceito de rastreabilidade
de bovídeos (bovinos ou bubalinos): “a identificação
e o acompanhamento individual dos animais, da fazenda ao consumidor final,
conhecendo, acompanhando e registrando dados sobre espécie, sexo,
raça, data de nascimento, filiação, sistema de criação
e alimentação, vacinações e exames realizados”
(SEAB, 2003).
A rastreabilidade será obrigatória a partir de 2005 e a
meta é que, em 2007, todos os animais do rebanho paranaense estejam
rastreados. Quer-se identificar e rastrear individualmente todos os animais,
onde quer que eles se encontrem, registrando todas as ocorrências
relevantes ao longo da sua vida, nas fases de cria, recria, engorda, e
terminação, tais como: origem, local de identificação,
deslocamentos, alimentação, administração
de medicamentos, e outras informações que se julguem relevantes.
Um dos objetivos explicitados é que se possa obter os dados de
origem do animal mesmo após seu abate. Apesar de ser um projeto
cuja implantação se iniciou há pouco tempo, já
pode ser contabilizado resultados como, por exemplo, o fato de (a partir
de abril de 2004) as carnes com certificação de origem do
programa de rastreabilidade da SEAB/PR serem comercializadas pela rede
de supermercados Sonae.
A Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento do Paraná
- SEAB é responsável pelo projeto, no Departamento de Fiscalização
e Defesa Agropecuária - DEFIS, que tem duas divisões - a
Divisão de Defesa Sanitária Animal - DDSA, e Divisão
de Defesa Sanitária Vegetal - DDSV. Para implantação
do projeto, a DDSA conta, na sede em Curitiba, com a Seção
de Rastreabilidade e Certificação, 20 núcleos regionais,
120 unidades veterinárias e quer alcançar o número
de 180 Unidades Veterinárias, o que representa uma unidade veterinária
para cada dois municípios do Paraná.
7.1 Características do rebanho e produção
no Paraná
O Estado do Paraná possui um rebanho estimado em 10 milhões
de animais (bovinos e bubalinos), ocupando o sétimo lugar no ranking
de rebanhos dos estados brasileiros produtores e o sexto lugar brasileiro
em bovinos de corte (<http://www.pr.gov.br/seab/deral/nppr.pdf>
em [24/04/2004]). No sul do Estado, pelas temperaturas frias ou mais amenas,
o rebanho é predominantemente de raças de origem européia.
No Norte do Estado, de temperaturas mais elevadas, o rebanho é
predominantemente de raças zebuínas e com ocorrência
de animais mestiços (zebuíno x europeu), obtidos através
de cruzamento industrial (monta natural ou inseminação artificial)
para reforçar a qualidade e produtividade do rebanho. O rebanho
de corte é 70% do gado paranaense, o leiteiro 19% e o misto (corte/leiteiro)
11% (SEAB, 2003). O território paranaense completa em 2004 nove
anos sem casos ou focos de febre aftosa, o que trouxe ao Estado a posição
de área livre de febre aftosa, com prática de vacinação,
junto ao MAPA e ao Escritório Internacional de Epizootias (OIE).
7.2 Antecedentes do projeto de rastreabilidade
Para o projeto de rastreabilidade bovina ter-se iniciado no Paraná,
apoiado pela tecnologia da informação, é importante
citar alguns fatos que o antecederam. Em 1995/1996 a SEAB/PR, por meio
do DEFIS, na DDSA, iniciou o projeto ISA - Informações em
Sanidade Animal. Apesar deste projeto jamais ter sido implementado, as
discussões, críticas e sugestões que levantou forneceram
uma base para que, em 1997, se desse início a dois outros projetos:
o Cadastro de Propriedades com Exploração Agropecuária
e a GTA - Guia de Trânsito Animal. À GTA foi dada uma prioridade
maior, e o documento (a guia) começou a ser exigido para todo o
transporte animal, seja para exposição, abate ou mesmo entre
propriedades. O sistema que fazia a emissão da GTA, à época
de sua criação, não era integrado com a propriedade
de origem ou destino, pois não havia no cadastro de propriedades
dados suficientes para permitir esta integração. Com as
exigências do mercado por rastreabilidade que se vislumbraram logo
a partir de 2002, a SEAB/PR desenvolveu um grande esforço para
recensear todas as propriedades rurais paranaenses, e assim obteve o censo
daquelas que fazem exploração pecuária - de bovídeos
(bovinos e bubalinos), suínos, piscicultura, aves, sericultura
e outros. O censo ainda não está completo, de 200.000 propriedades
estimadas, já foram recenseadas e estão registradas em banco
de dados cerca de 170.000 propriedades (perto de 163.000 com bovinos e
bubalinos), além de 176.000 produtores. O recenseamento foi fundamental
para que se venha a implantar a rastreabilidade nos prazos pretendidos.
A experiência da Vigilância Sanitária no desenvolvimento
do projeto de erradicação da febre aftosa, e do alcance
da meta de “cem meses sem febre aftosa”, foi também
uma base importante sobre a qual está sendo construído o
projeto da rastreabilidade. Segundo o responsável pelo projeto,
foi fundamental o conhecimento prévio obtido com a organização
de um trabalho que foi intragovernamental, pelo trato com rebanhos com
características diferentes entre si, que exigiu o tratamento de
peculiaridades causadas pela extensão territorial e pelas diferenças
regionais, e até pelo relacionamento com muitos dos parceiros e
atores que desenvolveu uma interação fundamental ao atual
Programa Estadual da Rastreabilidade.
7.3 O programa estadual de rastreabilidade
O projeto de rastreabilidade bovídea no Paraná iniciou-se
em 2002, logo em seguida às ações do governo federal
que começaram a criar as normas que deram sustentação
ao processo - a Instrução Normativa nº 1 do MAPA, de
2002, que instituiu o SISBOV, o cadastro nacional de bovinos (chamado
popularmente no Paraná de “RG do Boi”); a instrução
Normativa nº 21 da SDA/MAPA - Secretaria de Defesa Agropecuária
do MAPA, também de 2002, que determinou os requisitos para que
instituições públicas e privadas sejam certificadoras
e possam realizar rastreabilidade e a instrução normativa
nº 47 da SDA/MAPA, que regulamenta a rastreabilidade e os processos
de certificação. Em novembro de 2002 a SEAB/PR recebeu seu
credenciamento como entidade certificadora (identificação
e certificação de origem bovina e bubalina) em todo o território
nacional mas, como entidade do Governo do Paraná, optou por fazê-lo
apenas no território do Estado. NA SEAB/PR é a DEFIS/DDSA
(Departamento de Fiscalização e Defesa Agropecuária/Divisão
de Defesa Sanitária Animal) que operacionaliza a rastreabilidade
e realiza a certificação.
Como já exposto, todo o projeto de rastreabilidade de bovinos
e bubalinos foi embasado na experiência e nos resultados já
obtidos pela Vigilância Sanitária do Estado, que à
época contabilizava 100 meses sem registro de febre aftosa. A partir
desta experiência, foi criado o sistema CERT SEAB/DDSA para desenvolvimento
da rastreabilidade e certificação, que é operacionalizado
nas 120 unidades veterinárias distribuídas pelos 20 núcleos
regionais da SEAB/PR e coordenados pela Seção de Rastreabilidade
e Certificação da DEFIS/DDSA em Curitiba. A entidade certificadora
é responsável pela manutenção do banco de
dados que contém informações das propriedades, informações
dos proprietários de bovinos e bubalinos e ainda dos animais identificados.
É também responsável pela supervisão do registro
das informações, do controle da movimentação
dos animais, do manejo reprodutivo, alimentar sanitário e a utilização
de insumos. Ainda identifica os animais individualmente e registra seus
dados no banco de dados estadual, alimentando a base nacional do SISBOV.
A rastreabilidade pode ser executada por qualquer entidade certificadora
credenciada pelo MAPA, mas até agora está sendo feita no
Paraná pela CERT-SEAB/DDSA.
As atividades atuais do processo de certificação incluem:
a) o cadastro dos animais; b) a identificação do animal
com duplo brinco (não estava prevista a identificação
eletrônica); c) instruções de como deve ser a propriedade
(para estabelecer as condições para auditorias); d) a lista
de atribuições dos agentes (entidade certificadora, pecuaristas
e frigoríficos); e) as auditorias e inclusive os procedimentos
de suspensão e cancelamento da certificação f) reclamações,
apelações e disputas e; g) planilhas para gestão
das propriedades, por enquanto propostas como controle manual, em papel
(este é campo da administração rural e a Defesa Sanitária
optou por não extrapolar suas funções).
Para a identificação, a SEAB/PR tomou a decisão,
após a implantação do projeto piloto, por credenciar
empresas que fabricam brincos, por considerar que esta não é
sua atividade, e só tem o papel de fornecer as normas. Seguindo
este modelo, pretende também credenciar empresas que fornecem software
de administração rural para que adaptem ou desenvolvam seus
pacotes segundo as orientações e normas propostas pela SEAB/PR.
Os software credenciados deverão atender plenamente os requisitos
do processo e permitir que os sistemas informatizados “conversem”
com os governamentais, que se integrem aos sistemas do governo. Assim
sendo, a SEAB/PR não pretende entrar no ramo de software para administração
rural, mas vai credenciar empresas que tenham soluções de
mercado adequadas. As negociações comerciais serão
entre produtores e as diversas empresas de software credenciadas.
A metodologia que está sendo desenvolvida para a rastreabilidade
é inspirada no modelo espanhol. Os técnicos que treinaram
as organizações brasileiras que aspiravam ao credenciamento
como entidade certificadora eram de nacionalidade espanhola, da CERTICAR
- Certificadora de Productos Cárnicos, que certificava, à
época de implantação do projeto, cerca de 95% dos
produtos (carne bovina) na Espanha. O modelo paranaense atende as exigências
federais, e as da Comunidade Européia.
A operacionalização em campo para a rastreabilidade é
feita cumprindo as seguintes etapas:
1. O produtor preenche um termo de adesão, aderindo ao programa
estadual para certificação de origem e conformidade sanitária
de bovinos e bubalinos. A propriedade deverá estar localizada no
Estado do Paraná (veja-se que a SEAB/PR é certificadora
nacional, mas optou por fazê-lo apenas no Estado). Esta adesão
será facultativa até dezembro de 2005;
2. O produtor demanda os brincos à empresa credenciada e identifica
os animais. Somente é aceito o cadastramento de todos os bovídeos
da propriedade. A identificação é feita por conjunto
de duplos brincos - um brinco macho/fêmea grande que é afixado
na orelha direta e um brinco macho/fêmea pequeno do tipo “bótom”
que é afixado na orelha esquerda , conforme estabelece a Instrução
Normativa N.º 21 SDA (Secretaria de Defesa Agropecuária )
- MAPA (Ministério da Agricultura Pecuária e Abastecimento)
- SISBOV (Sistema Brasileiro de Identificação e Certificação
de Origem Bovina e Bubalina) de 02 de abril de 2004;
3. Feito o contacto com a SEAB, o produtor solicita que seja feita auditoria
na propriedade, que é executada pelo veterinário. Esta auditoria
é feita numa visita de avaliação formal, pré-agendada,
pelo técnico das unidades ou subunidades veterinárias da
SEAB/PR;
4. Após a auditoria do veterinário, é feita a inclusão
dos animais e da propriedade no SISBOV. Caso o veterinário constate
não conformidade com as normas, recomenda ações corretivas
e são marcadas e realizadas novas auditorias até que a conformidade
seja comprovada;
5. É emitido o DIA - Documento de Identificação
Animal. A validação eletrônica é do MAPA -
SISBOV;
6. A cada translado de animais, emite-se a GTA - Guia de Trânsito
Animal. Esta guia deve ser emitida para qualquer translado, sejam os animais
registrados no SISBOV ou não. Devem ser anexado às guia
os DIA, se os animais os possuírem, ou a relação
de animais em transporte;
7. Todos os translados são registrados em Banco de Dados, por
sistema estadual que também alimenta o SISBOV federal.
O sistema informacional que suporta a rastreabilidade foi desenvolvido
pela Celepar - Companhia de Informática do Paraná. Há
bancos de dados estaduais, e algumas informações de registros
dos animais alimentam também o sistema federal. Toda a tecnologia
de sistemas, bancos de dados e infra-estrutura de comunicação
que dá suporte ao processo e integração com a plataforma
do MAPA foi desenvolvida e/ou implementada sob coordenação
da Celepar, a instituição governamental estadual de tecnologia
de informação.
Os módulos do sistema de informações, já
implementados, são: 1) cadastro de propriedades - utilizado para
registrar propriedades, produtores, agroindústrias, eventos agropecuários
e agronegócios, onde estarão inseridos os animais; 2) emissão
de GTA - Guia de Trânsito Animal, utilizada para registrar a movimentação
de animais para propriedades, eventos agropecuários e abatedouros;
3) cadastro de bovídeos - registro e manutenção dos
animais que entram no programa de rastreabilidade; 4) SISBOV - transmissão
de arquivos para o MAPA referente à inclusão, movimentação
e morte de bovídeos; 5) inclusão de propriedades e produtores
e 6) trânsito animal - responsável por fazer os registros
e monitoração da movimentação de animais e
produtos de origem animal nas barreiras sanitárias do Estado do
Paraná.
Os principais atores do Sistema de Rastreabilidade Animal são
a SEAB/PR, como entidade certificadora, os pecuaristas, responsáveis
pelo registro de propriedade e animais, os frigoríficos e o Ministério
da Agricultura, que implementou e gerencia o SISBOV. Outros atores importantes
são os importadores internacionais de carne bovina, as redes varejistas
nacionais e a população em geral, consumidora de carne bovina
e principal beneficiada com a sanidade dos rebanhos e com a garantia da
segurança alimentar.
Para os técnicos do projeto, o consumidor final ganha com a rastreabilidade
da carne, mas ganham também todos os demais atores. Os pecuaristas
estão aptos a exportar animais e produtos para outros países
importadores que exigem o requisito de rastreabilidade. Na propriedade,
a instalação do processo e a exigência por manutenção
das informações possibilitam o uso dessas informações
para controle da seleção bovina, disponibilizando resultados
de manejo e genética e auxiliando a tomada de decisão. As
entidades governamentais, ministério e secretaria estadual, obtêm
a caracterização do rebanho bovino e bubalino, e garantem
segurança alimentar na cadeia bovinocultura de corte. Ainda, dota-se
o Serviço de Defesa Sanitária Animal de ferramenta ampliada
para a execução de suas atividades, integrando os sistemas
informatizados de cadastro de propriedades, emissão de Guias de
Trânsito Animal e SISBOV. Abrem-se novos nichos nos mercados nacional
e internacional para colocação de produtos brasileiros.
7.4 O processo de implantação
No Paraná, após o credenciamento do SEAB/DDSA/DEFIS como
entidade certificadora, escolheram-se duas regiões do Estado para
o projeto piloto, com aspectos de exploração animal bem
distintas: seus Núcleos Regionais de Guarapuava, região
centro, e o de Londrina, no norte do Estado. A região de Guarapuava
tem predominância de gado taurino e a de Londrina, zebuíno.
Foram escolhidas estas regiões já que o rebanho predominante
em cada uma delas é caracterizado por manejo e alimentação
diferentes.
O estudo do projeto piloto, realizado em sessenta dias, concluiu que:
- o Estado não teria agilidade para comprar ou produzir todos
os brincos a serem usados nos animais, como era o projeto original. Houve
uma chamada a empresas do setor para que se credenciassem junto à
Secretaria para fornecimento aos produtores. Apenas uma empresa recebeu
o credenciamento, não houve grande interesse do setor;
- explicitou-se a falta de pessoal habilitado para os trabalhos no campo,
por parte da Secretaria Estadual. Não se tratava simplesmente de
registrar o animal, mas de fato implementar a rastreabilidade, o que exigia
ações de auditoria e acompanhamento que tradicionalmente
são executadas pelos técnicos do governo;
- explicitaram-se deficiências de equipamentos de informática
(algumas) mas, principalmente, de infra-estrutura de telecomunicação
(por exemplo, linhas de comunicação de qualidade e dedicadas);
- evidenciou-se os ganhos de estabelecer parcerias com o setor - sociedades
rurais, sindicatos patronais/rurais, prefeituras, associação
de produtores, cooperativas e outras organizações do setor.
Foi conseguido através dessas parcerias que se utilizassem equipamentos,
linhas de comunicação de alta velocidade e até mesmo
funcionários, pessoal especializado.
7.5 Resultados alcançados e futuras implementações
Um resultado importante, visível para o consumidor brasileiro,
é a comercialização da carne com certificado de origem
CERT/SEAB/DDSA nas prateleiras dos supermercados da rede Sonae que começou
em abril de 2004.
A rastreabilidade ainda não atende todo o Estado. No início
de abril de 2004, estavam identificados no SISBOV cerca de 14.000 animais,
mas no início de novembro já havia ultrapassado a marca
de 100.000. Ainda assim, é um número modesto se comparado
ao rebanho paranaense de 10 milhões de bovídeos.
Estrategicamente, optou-se por agir onde há demanda dos produtores,
dado que a adesão é facultativa até o final de 2005.
Enquanto isso, aperfeiçoa-se o processo e melhora-se a infra-estrutura
de equipamentos e de técnicos especializados para atender a demanda
plena. Nos núcleos regionais da SEAB de Umuarama (região
Noroeste do Estado) e Paranavaí (Noroeste) já há
demanda razoável, e em Cascavel (Sudoeste) também já
há demanda, mas ainda muito baixa.
As futuras implementações, a curto prazo, estão
atreladas à instalação de melhor infra-estrutura
de comunicação e informática no governo estadual.
Está em andamento o projeto que instalará um anel de fibra
ótica, o qual vai melhorar significativamente o atendimento das
demandas de comunicação das instituições governamentais
do interior do Estado. As funcionalidades do sistema informatizado em
desenvolvimento, que dá suporte ao processo de rastreabilidade,
com previsão para implantação ainda este ano estão
diretamente vinculadas à Defesa Sanitária Animal:
- Mapa de lesões dos animais abatidos no frigorífico. Este
mapa integra o sistema SEAB/PR e informará a unidade veterinária
que gerou o GTA - Guia de Trânsito Animal, sobre as lesões
encontradas, para que sejam tomadas ações na propriedade
de origem do animal.
- Integração dos laboratórios de análise
ao sistema, de tal forma que quando houver suspeitas de doenças
das listas A, que necessitam ações emergenciais para debelar
possíveis focos, e B, seja avisada instantaneamente a unidade veterinária
responsável pela propriedade para acompanhamento do caso (listas
de doenças A e B da OIE).
8 Análise dos resultados
O estudo de caso reforçou a impressão inicial de que o
processo de rastreabilidade e certificação de bovídeos
que está sendo implantado no Estado do Paraná é um
exemplo de resposta a uma demanda social, ambiental, e que pode ser observado
sob a perspectiva, do referencial teórico da sociedade da informação
ou sociedade em rede.
A rastreabilidade de bovídeos no Paraná possui formalização,
regras, políticas e mesmo leis federais e estaduais que direcionam
o papel, o comportamento e as atividades das organizações
envolvidas no processo. A entidade certificadora é reconhecida
por portaria, e o papel dos agentes está formalmente descrito no
documento “Programa Estadual de Rastreabilidade”. Esta rede
tem poucos diferentes elementos (na fase inicial, os governos estadual
e federal, se inter-relacionando com seus vários órgãos
e entidades que lidam com o agronegócio, os frigoríficos
e os produtores), mas os volumes de produtores, de animais, e mesmo de
informações gerais fazem com que a complexidade
aumente, fazendo com que o desafio enfrentado pelo Paraná, apenas
um dentre os estados brasileiros, seja semelhante ao esforço de
implantação de uma política nacional num país
europeu, como por exemplo, a da Espanha. Há centralização
ou centralidade, caracterizada pelo papel central dos órgãos
públicos na tomada de decisão e no fluxo de informações
e recursos, e não foi possível observar a intensidade, a
força da rede, em relação ao esforço, dedicação
e investimento que todos os membros dedicam às relações
na rede.
No caso em observação não se percebe forte densidade,
não foi percebido grande número de relacionamentos entre
os diversos atores, observando-se, sim, os relacionamentos entre os diversos
atores e o governo estadual. A entrada de parceiros como a associação
dos produtores de carne, a associação dos produtores de
gado leiteiro e outras associações representativas do setor
pode vir a sublinhar esta característica.
Pela proposição das características da rede apresentada
por Frey (2003), em relação a coordenação,
os mecanismos visualizados são mais regras formais ou regulamentos
que determinam os relacionamentos e papéis. No entanto, há
discussões, parcerias e fóruns de discussão com as
diversas associações representativas dos setores envolvidos
no processo de rastreabilidade que não foram completamente abordadas
e mapeadas neste estudo. Há dependência entre os
atores, mas não como a dependência hierárquica típica
das organizações. A dependência aqui se estabelece
na confiança mútua em que todos desempenhem adequadamente
seus papéis, e no reconhecimento do processo pelo mercado (para
isso a certificação contribui adequadamente, mas não
assegura a confiança total). Se houver falhas no processo, todos
perdem em conjunto. O horizonte de prazo é de médio
prazo, uma vez que a rastreabilidade torne-se obrigatória por lei
(em 2005, com previsão de implantação total em 2007)
a rede perderá sua função na formulação
e implantação desta política. Não foram observados
conflitos¸ para discutir a negociação na
sua decisão.
Durante o estudo, identificaram-se “nós” da rede de
especial importância para a rastreabilidade no Paraná: o
nó central, a própria Secretaria de Estado da Agricultura
e do Abastecimento do Paraná - SEAB, no Departamento de Fiscalização
e Defesa Agropecuária - DEFIS, na Divisão de Defesa Sanitária
Animal - DDSA, que é a entidade certificadora mas também
é responsável pela defesa sanitária, processo importante
na cadeia produtiva; o Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento - MAPA; a APCBRH - Associação Paranaense
de Criadores de Bovinos da Raça Holandesa, entidade que congrega
a maior parte dos produtores de leite, de especial importância para
o programa de rastreabilidade pois o setor, mais organizado, já
faz o registro dos animais de raça holandesa (controle de cobertura
e de genealogias) e avaliação de conformação,
e o controle de informações de produção, manejo
e reprodução; a FAEP - Federação da Agricultura
do Estado do Paraná; o CONESA - Conselho Estadual de Sanidade Agropecuária;
o FUNDEPEC - Fundo de Desenvolvimento da Agropecuária do Paraná
que reúne instituições representativas de produtores
rurais e da indústria para promover o desenvolvimento da pecuária
e desenvolver ações de defesa sanitária no Paraná;
as cooperativas e sindicatos do setor no Paraná (como o Sindicarne)
e a OCEPAR, entidade que as congrega; a FIEP - Federação
das Indústrias do Estado do Paraná; a ACP - Associação
Comercial do Paraná; as redes varejistas, as associações
de consumidores e grandes produtores rurais; as empresas fornecedoras
de brincos para os animais; as empresas fornecedoras de software para
administração rural; as organizações do Sistema
Paranaense de Agricultura - instituições governamentais
como o IAPAR - Instituto Agronômico do Paraná, a CLASPAR
- Empresa Paranaense de Classificação de Produtos, faz o
controle da movimentação dos animais nos pontos de fronteira,
por exemplo, CEASA - Centrais de Abastecimento do Paraná (não
diretamente na cadeia, mas como participante do sistema de agricultura
governamental), CODAPAR - Companhia de Desenvolvimento Agropecuário
do Paraná, EMATER - Empresa Paranaense de Assistência Técnica
e Extensão Rural, e os grandes frigoríficos. Todos estes
“nós” têm interesses diversos no funcionamento
da rede, mas a rastreabilidade melhora a cadeia produtiva como um todo,
o esforço individual será traduzido no funcionamento da
rede.
O primeiro interesse desta pesquisa foi conhecer o processo de implantação
da rastreabilidade no Paraná, e verificar se o pressuposto de funcionamento
em rede se confirmava. Na análise do caso verificou-se que não
é possível afirmar que esta é uma política
pública formulada seguindo uma morfologia de rede. No entanto,
pode-se dizer que a sua implementação sugere muito fortemente
as características que à rede são atribuídas.
Além disso, a rastreabilidade é um processo que está
sendo construído e a formulação da política
não está finalizada, está em processo, o que configura
uma oportunidade de relacionamento dos atores em configuração
de rede.
9 Conclusões
A rastreabilidade no Paraná ainda está na etapa inicial,
no sentido do que se pretende vir a alcançar. O projeto é
recente e o número de animais rastreados pelo sistema CERT/SEAB
(126.672 em 8 de novembro de 2004) é pequeno, dado o rebanho paranaense
(10 milhões). No entanto, o sistema registrou, no mês de
outubro de 2004, em média cerca de 1.000 animais por dia, o que
faz com que o total de animais rastreados no Paraná, pela CERT/SEAB,
esteja muito acima da expectativa inicial. O banco de dados ainda está
incompleto, registros como a da filiação dos animais, por
exemplo, só começarão a ser povoados à medida
que os animais que estão sendo cadastrados se reproduzirem, mas
o passo inicial está firmado.
Há que se chamar a atenção para alguns pontos importantes.
Primeiro, o caráter pioneiro da política de rastreabilidade
e o esforço representado pela mudança de práticas
de produção de um setor econômico que lida com grandes
volumes, com pouca capacitação no campo, com problemas de
administração rural já (relativamente) resolvidos
em outros países. Segundo, o desafio de atender exigências
de segurança alimentar recentes e que determinam o acesso aos mercados
compradores da carne brasileira, podendo mesmo ser encaradas como políticas
protecionistas. Terceiro, que a implementação da política
de rastreabilidade confirma as características de rede. Finalmente,
o papel determinante da tecnologia e dos sistemas de informação,
característicos do funcionamento da sociedade em rede descrita
por Castells (1999).
O papel da Tecnologia da Informação, da infra-estrutura
de comunicação e dos sistemas de informação
que estão sendo construídos é fundamental, ao mesmo
tempo estruturante do processo e facilitador da interação
dos diversos agentes. É oportuno desenvolver modelos fundamentados
na teoria de redes, que suportem a formulação, implementação
e avaliação de políticas públicas no agronegócio.
10 Estudos futuros
Durante o estudo, inúmeras oportunidades de pesquisa foram percebidas
no processo da rastreabilidade de carne bovina, o que era um dos objetivos
do trabalho.
No campo da Ciência da Informação, a organização,
pesquisa e disponibilização de modelos de armazenamento,
formas de recuperação dos dados (e/ou meta dados) referentes
aos animais, mas também a todos os bancos que serão construídos
- informações econômicas, de propriedades, de proprietários,
de manejo, de rebanhos, de mercado e outras.
No âmbito do desenvolvimento econômico, o estudo relacionado
ao impacto da rastreabilidade nos negócios da cadeia de gado bovídeo,
seus derivados (carne, leite, couro, e outros). Além desse, ainda
o impacto em setores econômicos não diretamente a ela vinculados
- por exemplo, o incentivo à indústria de software no desenvolvimento
de produtos para a administração rural e de suporte à
rastreabilidade.
Na administração e/ou na administração pública,
a oportunidade e relevância de desenvolver modelos que suportem
o estudo da formulação, implementação e avaliação
de políticas públicas no agronegócio, de especial
importância para o país. Estes modelos podem ser estruturados
segundo o arcabouço teórico da morfologia de redes. Ainda,
o estudo dos ganhos obtidos com o processo, para verificação
se as expectativas governamentais da formulação da política
foram confirmadas - a abertura de nichos de mercado para os pecuaristas
no exterior, ou ainda a exigência pela manutenção
das informações na propriedade possibilitando o uso dessas
informações para controle da seleção bovina,
disponibilizando resultados de manejo e genética e melhorando a
gestão e a tomada de decisão. É passível de
estudo se as entidades governamentais obtiveram melhoria na segurança
alimentar e/ou otimização do esforço arrecadatório
do governo, pela imposição de processos mais transparentes,
regulamentados e de mais fácil controle. E, como já citado
na revisão da literatura, a exigência por rastreabilidade
nos países importadores pode ser nada mais do que a instalação
de uma barreira comercial aos países exportadores de carne.
Em relação ao agronegócio, várias questões
aparecem como potencial objeto de investigação. Entre elas,
este estudo exploratório deu origem a um projeto de pesquisa na
área de custos, onde se procura mapear quais os custos associados
ao novo processo estabelecido.
Na administração de tecnologia da informação,
a problemática da instalação de infra-estrutura nacional
e regional de informática e telecomunicações em todo
o país, intragovernamental e de uso geral, já que esta é
a base dos processos e negócios na sociedade da informação,
como por exemplo aqueles ligados ao agronegócio. O modelo brasileiro
de priorização da infra-estrutura de telecomunicações
nos centros urbanos, a custos que merecem discussão, não
responde à demanda da rastreabilidade no Paraná, nem na
infra-estrutura governamental (núcleos regionais e unidades veterinárias
carecem de infra-estrutura, nem sempre por falta de recursos, mas também
por deficiências do sistema de telecomunicações) e
nem na da iniciativa privada em todo o Estado.
Na engenharia de software, uma disciplina relativamente nova quando comparada
a outras engenharias como a mecânica, a civil e outras, vários
frameworks têm sido desenvolvidos para o estudo do processo
de desenvolvimento de software, como por exemplo o Capability Maturity
Model - CMM, desenvolvido pelo SEI - Software Engineering Institute
da universidade Carnegie Mellon (SEI, 1993) ou a norma ISO/IEC
12207:1995 - Information Technology - Software Life Cycle Process
(ISO/IEC, 1995). Se estes são modelos amplos, utilizados quando
há objetivos de certificação, processos de software
mais simples estão sendo implementados pelas organizações,
tais como o RUP - Rational Unified Process (Kruchten, 2000),
desenvolvido para suportar abordagens de desenvolvimento de software orientado
a objetos. Um interessante objeto de estudo será verificar se o
desenvolvimento de sistemas para processos em rede, como é o caso
da implementação da rastreabilidade, exige (ou é
facilitado) por abordagens mais amplas ou, pelo contrário, pelas
de escopo menos abrangente e mais objetivas no desenvolvimento de software.
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